A Lei Complementar Estadual nº 107, de 12 de janeiro de 2009, que criou a Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte (Agência RMBH) instituiu como funções da autarquia o planejamento, assessoramento e regulação urbana, viabilização de instrumentos de desenvolvimento integrado da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), e apoio à execução de funções públicas de interesse comum (FPIC). As FPIC são definidas pelo Estatuto da Metrópole como “políticas públicas ou ações nelas inseridas cuja realização por parte de um município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em municípios limítrofes”.
Em seu escopo de competências está, dentre outras, articular-se com os Municípios integrantes da RMBH, com órgãos e entidades federais e estaduais e com organizações privadas, visando à conjugação de esforços para o planejamento integrado e o cumprimento de funções públicas de interesse comum.
Na RMBH, as funções públicas de interesse comum foram definidas pela Lei Complementar n˚ 89, de 12 de janeiro de 2006, como sendo:
I – no transporte intermunicipal, os serviços que, diretamente ou por meio de integração física ou tarifária, compreendam os deslocamentos dos usuários entre os Municípios da RMBH, as conexões intermodais da região metropolitana, os terminais e os estacionamentos;
II – no sistema viário de âmbito metropolitano, o controle de trânsito, tráfego e infra-estrutura da rede de vias arteriais e coletoras, compostas por eixos que exerçam a função de ligação entre os Municípios da RMBH;
III – as funções relacionadas com a defesa contra sinistro e a defesa civil;
IV – no saneamento básico:
- a) a integração dos sistemas de abastecimento e esgoto sanitário do aglomerado metropolitano;
- b) a racionalização dos custos dos serviços de limpeza pública e atendimento integrado a áreas intermunicipais;
- c) a macrodrenagem de águas pluviais;
V – no uso do solo metropolitano, as ações que assegurem a utilização do espaço metropolitano sem conflitos e sem prejuízo à proteção do meio ambiente;
VI – no aproveitamento dos recursos hídricos, as ações voltadas para:
- a) a garantia de sua preservação e de seu uso, em função das necessidades metropolitanas;
- b) a compensação aos Municípios cujo desenvolvimento seja afetado por medidas de proteção dos aqüíferos;
VII – na distribuição de gás canalizado, a produção e comercialização por sistema direto de canalização;
VIII – na cartografia e informações básicas, o mapeamento da região metropolitana e o subsídio ao planejamento das funções públicas de interesse comum;
IX – na preservação e proteção do meio ambiente e no combate à poluição, as ações voltadas para:
- a) o estabelecimento de diretrizes ambientais para o planejamento;
- b) o gerenciamento de recursos naturais e preservação ambiental;
X – na habitação, a definição de diretrizes para localização habitacional e programas de habitação;
XI – no sistema de saúde, a instituição de planejamento conjunto de forma a garantir a integração e a complementação das ações das redes municipais, estadual e federal;
XII – no desenvolvimento socioeconômico, as funções públicas estabelecidas nos planos, programas e projetos contidos no Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado.
As funções públicas de interesse comum são, portanto, o escopo de atuação da Agência RMBH enquanto órgão executivo do arranjo metropolitano na RMBH. Não obstante, ressalta-se, ainda, que a legislação especifica partes de cada uma delas, sem generalizar.
Já no que se refere à atuação propriamente dita, o papel da Agência RMBH se enquadra não na execução das funções públicas de interesse comum, mas na coordenação e articulação para que os cidadãos metropolitanos tenham os serviços prestados de maneira coerente com a realidade vivida, para além da divisão administrativa do território. Além disso, no planejamento e viabilização dos instrumentos de desenvolvimento integrado na região, notadamente o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM). De maneira geral, a atuação se norteia pela governança das funções públicas de interesse comum, e por projetos estruturantes para o desenvolvimento integrado metropolitano.
A análise abaixo descreve, sucintamente, a atuação da Agência RMBH no âmbito de cada um das FPIC, além dos demais órgãos envolvidos em sua gestão e execução, destacando os pontos onde a autarquia pode atuar como agente de coordenação interfederativa.
Uso do Solo Metropolitano
Do rol das funções públicas de interesse comum, a única que é responsabilidade exclusiva da Agência RMBH é o Uso do Solo Metropolitano, por força de um dispositivo na Lei Federal Nº 6.766, de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. A lei determina que em loteamento ou desmembramento localizado em área de Município integrante de região metropolitana, o exame e a anuência prévia à aprovação do projeto caberão à autoridade metropolitana.
A Lei Complementar n˚ 107 de 2009, que criou a Agência RMBH, lhe confere poder de polícia administrativa, notadamente no tocante à regulação urbana metropolitana. O Decreto Estadual Nº 45.751, de 2001, que regulamenta Agência, estabelece as seguintes competências relacionadas ao uso do solo metropolitano:
- Emitir anuência prévia à aprovação pelos Municípios da RMBH de projetos de loteamento e desmembramento do solo para fins urbanos, nos termos do art. 13 da Lei Federal no 6.766, de 1979;
- Fiscalizar o cumprimento das normas e diretrizes de planejamento e execução de função pública de interesse comum na RMBH, em especial quanto a normas de parcelamento do solo metropolitano para fins urbanos e em áreas de interesse especial ou limítrofes de Município do Colar Metropolitano ou em áreas do Colar que pertençam a mais de um Município, sem prejuízo das competências municipais; e
- Aplicar as sanções administrativas previstas na Lei Complementar no 107, de 2009, às pessoas físicas e jurídicas de direito privado.
Transporte Intermunicipal
O transporte de passageiros no modal rodoviário, na RMBH, se articula a partir de linhas municipais operadas pelos próprios municípios, e linhas intermunicipais, operadas pelo sistema de Transporte Metropolitano. Alguns municípios da RMBH não possuem sistemas municipais próprios, sendo atendidos pelas linhas de transporte coletivo pertencentes ao sistema metropolitano de passageiros. O Regulamento do Serviço de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal e Metropolitano do Estado de Minas Gerais (RSTC) foi instituído pelo Decreto Estadual Nº 44.603, de 2007, que delegou a competência do transporte intermunicipal e metropolitano à atual Secretaria de Estado de Infraestrutura e Mobilidade (SEINFRA), e incumbiu o Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais (DER-MG) da fiscalização.
Além do órgão gestor e fiscalizador, a gestão do transporte intermunicipal e metropolitano conta também com o Conselho de Transporte Coletivo Intermunicipal e Metropolitano, órgão colegiado de natureza deliberativa, normativa e consultiva, vinculado administrativamente à Seinfra. O Conselho é composto por: três representantes desta secretaria, um dos quais é o seu Presidente; dois representantes do DEER/MG; um representante da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais; um representante da Polícia Civil do Estado de Minas Gerais; um representante da Associação Mineira de Municípios (AMM); um representante das prestadoras de serviço de transporte intermunicipal metropolitano de passageiros, indicado pelo seu órgão representativo, que atualmente é o Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros da Região Metropolitana de BH (SINTRAM); e um representante das prestadoras de serviço de transporte intermunicipal de passageiros, indicado pelo seu órgão representativo, que atualmente é exercido pelo Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros de Minas Gerais (SINDPAS). A Agência RMBH não possui representante neste colegiado.
O Conselho possui as seguintes competências: aprovar a criação de linhas de transporte coletivo intermunicipal e metropolitano de passageiros; julgar os recursos, inclusive os decorrentes da aplicação de multas, previstos no RSTC, contra atos de instâncias precedentes, na forma do regulamento; e opinar sobre: prorrogação de contrato de concessão; retomada de serviço concedido; cassação e transferência de concessão; declaração de inidoneidade de concessionária, regularidade de delegação de exploração de linha, na hipótese de fusão, cisão e incorporação de empresa delegatária; fusão, prolongamento, encurtamento, atendimento parcial, alteração de itinerário; criação de seção e conexão de linha de transporte coletivo intermunicipal e metropolitano; além exercer atividades correlatas. A gestão é exercida atualmente por meio de sete contratos de concessão a consórcios de empresas, assinados em 2008 e que possuem vigência de 30 anos.
Na capital, a gestão do transporte coletivo rodoviário também é exercida por meio de contratos de concessão, onde quatro consórcios operam a rede de ônibus municipal, fiscalizada pela BHTrans, sociedade de economia mista municipal. Além dos ônibus comuns, há ainda o sistema de transporte Bus Rapid Transit (BRT), intitulado na capital de sistema MOVE, que opera com linhas específicas na capital, sob responsabilidade da BHTrans, além do MOVE Metropolitano, que interliga cidades da RMBH, gerenciado pela Seinfra.
Sistema Viário
A RMBH possui uma linha intermunicipal de metrô, interligando os municípios de Belo Horizonte e Contagem. O metrô foi implementado em Belo Horizonte em 1986, e sua única linha foi expandida duas vezes. Conta com 28,1 quilômetros e 19 estações (Linha 1: Eldorado-Vilarinho). A empresa responsável pela gestão do serviço de transporte metroviário é a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), órgão federal, subordinado ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), e que possui uma superintendência descentralizada em Belo Horizonte. Alguns projetos que envolviam a expansão das linhas do metrô foram realizados pelo Estado de Minas Gerais, com apoio técnico da Agência RMBH, mas não foram além da fase de diagnóstico. No que se refere à governança, o transporte coletivo intermunicipal na RMBH possui pouca representação da sociedade civil e dos municípios, resultando em um sistema fragmentado e muitas vezes competitivo.
Na condição de coordenadora executiva do Comitê Técnico de Mobilidade, a Agência RMBH exerce um papel de articulação, mas a atuação do Comitê tem caráter técnico, consultivo, e participativo. Ademais, os recursos destinados ao transporte metropolitano estão alocados no orçamento geral do estado e, no caso do modal rodoviário, na pasta da Seinfra. O sistema viário metropolitano foi objeto de planejamento no Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI), que se encontra arquivado na Assembleia Legislativa, em função da mudança de legislatura. O Sistema viário sempre foi pauta de discussão na Agência RMBH e no Comitê de Mobilidade. Os estudos, contudo, eram contratados. Recentemente, duas iniciativas chamam atenção: O Escritório de Mobilidade, e o Convênio de Cooperação n˚ 597/2018.
O Escritório de Mobilidade é fruto de um termo de cooperação entre a Agência RMBH e a Seinfra, no qual uma equipe composta por integrantes de ambos os órgãos foi formada e que desenvolvem projetos estratégicos no âmbito da mobilidade (que abrange as funções públicas de interesse comum de transporte intermunicipal e sistema viário metropolitano). Representa, portanto, uma aproximação em âmbito estadual do órgão responsável pela articulação em nível metropolitano com o responsável por parte da execução das FPIC relacionadas à mobilidade.
Uma espécie de expansão quando se pensa em abrangência de articulação, mas que não tem vinculação com o Escritório de Mobilidade, é o Convênio de Cooperação n˚ 597/2018. Nele, são partícipes além da Agência RMBH e da Seinfra, a BHTrans, o DER/MG e a Transcon. Objeto do convênio é “promover a gestão compartilhada do Sistema de Mobilidade Urbana da RMBH, constituído pelo subsistema de mobilidade urbana geridos pelos convenentes, por meio do planejamento e da execução das obras de infraestrutura, bem como dos processos gerenciais de planejamento, gestão, operação e fiscalização, compreendendo:
I – o compartilhamento dos processos de elaboração, monitoramento e compatibilização recíproca dos planos de mobilidade urbana da RMBH e seus municípios;
II- o compartilhamento da infraestrutura, a integração tarifária e física entre serviços do sistema de transporte público de passageiros da RMBH, bem como a adoção das medidas necessárias à compatibilização e adequação dos subsistemas urbanos de transporte público de passageiros das RMBH, planejados, gerenciados, operados e/ou fiscalizados pelos convenentes.”
As duas iniciativas listadas demonstram que a Agência RMBH tem de fato atuado na articulação nas FPIC transporte intermunicipal e sistema viário metropolitano.
Saneamento Básico
O Saneamento Básico possui um sistema de gestão que perpassa diversas áreas do governo estadual, que atendem ao abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, drenagem e manejo de águas pluviais, e disposição de resíduos sólidos. A Agência RMBH teve uma atuação significativa nesta área. Sua ação de relevo foi a PPP de Resíduos Sólidos da RMBH, com uma governança específica para o projeto, que não chegou a ser implementado, e está em fase de rescisão.
A Agência RMBH elaborou, ainda, com a colaboração de consultorias e a participação dos municípios da Região e do Colar, o Plano Metropolitano de Gestão Integrada de Resíduos com Foco em Resíduos de Serviços de Saúde (RSS) e Resíduos da Construção Civil e Volumosos (RCCV), contemplando 50 municípios que compõem a RMBH e o Colar Metropolitano. Para cada um dos resíduos, RCCV e RSS, foram criados relatórios técnicos e um plano específico, que não chegou a ser executado. Diante da não execução da PPP de Resíduos Sólidos, a Agência RMBH faz parte da composição de grupo de trabalho intersetorial e interinstitucional para examinar a cadeia produtiva do lixo como economia circular no âmbito do Plano Metropolitano para Resíduos Sólidos, em parceria com a Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD) e Secretaria Estadual de Desenvolvimento Econômico (SEDE), articulando também a função pública de interesse comum Desenvolvimento Socioeconômico.
Habitação
A atuação da Agência RMBH no que se refere à Habitação seria objeto do Comitê de Habitação de Interesse Social, do qual a autarquia também fazia parte enquanto órgão executivo, ligado ao Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano. O Comitê não tem sido atuante e teve poucas reuniões, logo no início da sua criação. O PDDI contempla políticas importantes sobre o tema, que não chegaram a ser executadas.
A Agência RMBH não atua com planejamento de políticas de habitação stricto sensu, contudo, sua Diretoria de Regulação Metropolitana apoia os municípios metropolitanos em seus programas de regularização fundiária, o que é uma vertente importante da política habitacional. Além do apoio à regularização fundiária, foi adicionado ao orçamento da Agência RMBH para 2020 uma janela orçamentária para a elaboração de um Plano Metropolitano de Habitação de Interesse Social (PMHIS-RMBH). As tratativas iniciais para o Plano já foram iniciadas, sendo necessária sua aprovação pelo Conselho Deliberativo, e liberação orçamentária e financeira para sua execução.
Preservação e Proteção do Meio Ambiente e Combate à Poluição e Aproveitamento de Recursos Hídricos
A atuação da Agência RMBH no que tange às estas duas funções públicas de interesse comum tem se dado por meio da sua participação nos Comitês de Bacias Hidrográficas, no Conselho da Área de Proteção Ambiental Sul (APA SUL), e por meio de projetos intersetoriais. A Agência não é a condutora direta destas políticas, mas é partícipe em diversos processos decisórios.
Outro projeto importante que tem sido levantado sobre o tema é presença da janela orçamentária para confecção do Plano Metropolitano de Segurança Hídrica, objeto de emenda popular no orçamento estatal, diante das chuvas do início de 2020 que assolaram a RMBH. A questão pluvial e fluvial também é objeto de parceria com o Instituto Mineiro de Gestão das Águas (IGAM), em torno de um Projeto Piloto sobre Tecnologias para Enfrentamento de Enchentes, a partir de uma metodologia britânica.
Portanto, ainda não há atuação estratégica intencional de forma concreta nestas FPIC, apenas representações institucionais e demandas à instituição que podem vir a ser oportunidades.
Desenvolvimento Socioeconômico
O desenvolvimento econômico em âmbito estadual é uma política pública a cargo da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Econômico (SEDE). O seu recorte metropolitano é que lhe confere a condição de FPIC, até mesmo se considerada as externalidades entre municípios. O desenvolvimento econômico não tem sido capitaneado pelas estruturas de gestão metropolitana até o momento. Esta é uma função pública de interesse comum muito vasta, que abrange as demais funções e demanda capacidades de articulação robustas. A vinculação à SEDE após Reforma Administrativa estadual pode vir a reforçar a atuação da Agência RMBH nesta função, fazendo com que a autarquia possa participar mais ativamente dos grandes processos de decisão que interferem diretamente na dinâmica urbana da RMBH. A Agência RMBH também não atua diretamente com políticas sociais, que são responsabilidade da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE), e seu recorte metropolitano foi ressaltado em alguns pontos no PDDI.
No entanto, um acordo de cooperação com a SEDESE será firmado para a execução conjunta de políticas em habitação, tendo em vista a execução pela própria SEDESE do Plano Estadual de Habitação de Interesse Social e a sua clara intersecção com o PMHIS-RMBH.
De qualquer forma, o Protocolo de Intenções assinado para a promoção da Agroecologia na Região Metropolitana de Belo Horizonte se situa na interseção entre as políticas ambientais, sociais e econômicas.
Cartografia e Informações Básicas
No Estado de Minas Gerais a promoção de estudos e pesquisas nas áreas de geografia e geologia aplicadas, cartografia, aerofotogrametria, geodésia e sensoriamento remoto faz parte das competências da Fundação João Pinheiro (FJP), e é preciso ressaltar que, em termos nacionais, muitos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), são utilizados.
Apesar disso, esta competência não é exclusiva, e por ser considerada uma FPIC estratégica, desde o início da atuação da Agência RMBH foram propostos projetos que contemplavam a revisão das bases cartográficas e de outras informações básicas da RMBH, mas que não resultaram em políticas efetivas. Atualmente, essa FPIC é objeto de articulação interinstitucional no âmbito metropolitano, uma vez que tem sido negociada com a SEMAD a inclusão de uma camada para a RMBH na Infraestrutura de Dados Espaciais do Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (IDE-Sisema). Este sistema tem como objetivo promover a adequada organização dos processos de geração, armazenamento, acesso, compartilhamento, disseminação e uso dos dados geoespaciais oriundos das atividades, programas e projetos ambientais e de recursos hídricos desenvolvidos pelo Sisema. A inclusão de uma camada específica para a RMBH aprimora ainda mais o referido sistema de informações, já robusto, oferecendo informações geolocalizadas de grande relevância para a execução de políticas públicas metropolitanas.
Defesa Contra Sinistro e Defesa Civil
O Gabinete Militar do Governador do Estado de Minas Gerais, por meio da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de Minas Gerais (CEDEC-MG), órgão responsável, em nível Estadual, pelo planejamento, coordenação e execução das atividades de Proteção e Defesa Civil, atua em articulação com os municípios atendendo aos pressupostos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, conforme estabelecido na Lei Federal no 12.608/2012. As atividades do CEDEC abrangem não só os municípios da RMBH, mas um sistema integrado de diversos municípios do estado, que passam a fazer parte do sistema a partir da implantação das Coordenadores Municipais de Proteção e Defesa Civil (COMPDEC). Esta ação fica a cargo dos próprios municípios e é voluntária. As Secretarias Estaduais possuem representantes permanentes na CEDEC, além de Copasa, DER, Servas, Polícia Militar, dentre outros, sendo que a Agência RMBH não possui representante específico, diante, também, da legislação mais antiga que concerne à defesa civil no Estado de Minas Gerais.
A Agência RMBH não atua nessa seara, em que pese alguns esforços de articulação nos seus primeiros anos de existência. Entretanto, a coordenação no âmbito da Defesa Civil é de grande importância, e mostrou-se essencial diante das fortes chuvas que aconteceram no início de 2020 na RMBH, além do rompimento das barragens de Mariana e Brumadinho. Em relação às chuvas, a Lei Estadual Nº 15.660, de 06 de julho de 2005, instituiu a política estadual de prevenção e combate a desastres decorrentes de chuvas intensas, na qual são estabelecidas competências do Estado, dentre outras, como a de promover a articulação com a União, com outros Estados e com Municípios, respeitadas as disposições constitucionais e legais, para o desenvolvimento de ações de defesa civil em caso de risco de desastre, situação de emergência ou estado de calamidade pública decorrentes de chuvas intensa. Neste ponto, a Agência RMBH pode atuar no apoio à coordenação entre os municípios com a CEDEC e outros órgãos do Estado, e no desenvolvimento de projetos específicos para a região com esta temática. Ainda, cabe ressaltar que a previsão da construção de um Plano Metropolitano de Segurança hídrica para a RMBH também relaciona-se às FPIC de defesa civil e defesa contra sinistro.
Sistema de Saúde
O Sistema de Saúde brasileiro é unificado, via SUS, e as decisões perpassam o governo federal, estadual e municipal em estrutura própria, tendo como instâncias gestores o Ministério da Saúde, passando pela Secretaria Estadual de Saúde (SES), e as prefeituras municipais. A legislação do SUS incentiva os municípios a conformarem consórcios de saúde, e à despeito de não existi um consórcio específico com todos os municípios da RMBH, a maior parte dos municípios faz parte de algum consórcio. Neste ponto, cabe ressaltar a importância da Agência RMBH na operacionalização de consórcios no âmbito da RMBH, devendo estar em contato direto com os consórcios existentes.
Ainda, o Pacto de Gestão do SUS prevê como responsabilidades dos Estados apoiar técnica, política e financeiramente a gestão da atenção básica nos municípios, considerando os cenários epidemiológicos, as necessidades de saúde e a articulação regional, fazendo um reconhecimento das iniquidades, oportunidades e recursos. Assim, o Pacto de Gestão do SUS dá espaço para que a Agência RMBH atue no apoio técnico e político aos municípios, especialmente no que tange à coordenação, em conjunto com a SES ou quando eventualmente demandado, à exemplo do cenário epidemiológico estabelecido pandemia de coronavírus, que exige enormes esforços de cooperação intermunicipal.
Gás Canalizado
Este serviço oferecido pela empresa pública Gasmig e a Agência RMBH não tem qualquer envolvimento com a política. Ressalta-se, no entanto, a responsabilidade da SEDE planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, controlar e avaliar ações governamentais relativas ao fortalecimento das cadeias produtivas, à atração de investimentos para o estado, ao estímulo à exportação e ao comércio exterior, às políticas minerária e energética e para a infraestrutura logística e de intermodalidade no estado.
A SEDE tem a atribuição de regular e fiscalizar as ações e atividades decorrentes do cumprimento do contrato de concessão de exploração do serviço de distribuição de gás canalizado. Neste ponto, considerando a legislação própria da autarquia e por estar vinculada à SEDE, a Agência RMBH pode atuar no âmbito da coordenação para com os municípios diante das necessidades identificadas pela SEDE a partir das atividades de regulação e fiscalização das atividades relacionadas à distribuição de gás canalizado.
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Este material foi produzido pelos especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental da Agência RMBH, Clarice Vale e Diego Santos, para compor o Produto 2 da Melhoria de Gestão.